[KIET] 한국 지역정책의 변천과 시사점 - 2000년대 참여정부 이후 4개 정부를 중심으로

2017년 출범한 문재인정부의 임기가 끝나가고, 2022년에 새로운 정 부 출범이 다가옴에 따라서 향후 지역정책에 대한 사회적 관심이 높아 가고 있다. 과거의 경험을 돌이켜 보면, 대통령 5년 단임제로 인해 정권 이 바뀔 때마다 국정기조와 함께 지역정책의 방향과 전략에도 많은 변 화가 있었고, 이러한 변화는 지역정책의 이해관계자들에게 많은 영향을 주었기 때문에 정권 교체기에 지역정책에 관심이 높은 것은 당연하다. 최근 국내에서 수도권 인구 비중이 전국의 50%를 넘은 가운데, 비수도 권의 지방자치단체들은 저출산ㆍ고령화 및 청년층 유출로 인한 지방소 멸의 위기감과 함께 코로나19 장기화로 지역경제 침체에 직면해 있다. 또한, 소득ㆍ일자리, 교육ㆍ문화ㆍ복지ㆍ의료서비스, 부동산 가격, 혁신 역량 등 여러 분야에서 수도권과 비수도권의 지역격차가 지속ㆍ확대됨에 따라 지역갈등 완화 및 국민 통합, 국토의 고른 활용을 통한 경제의 성장 동력 확보, 균형발전의 측면에서 지역정책 관련 이슈에 관심이 높다.

본 연구의 목적은 지역정책이 국정과제로 위상을 갖고 본격적으로 추 진된 참여정부를 시작으로 이명박정부, 박근혜정부, 문재인정부의 지역정책을 시기별로 비교ㆍ분석하여 주요 내용과 특징을 기술하고, 향후 지역정책의 실효성을 높일 수 있는 정책적 시사점을 살펴보는 데 있다. 2000년대 이후 국내에서 추진된 4개 정부의 지역정책을 상호 비교ㆍ분석하여 주요 내용과 특징을 이해하는 것은 향후 지역정책의 방향을 모색하는 과정에서 유용한 참고가 될 수 있고, 지역정책에 대한 정보 부족 으로 인해서 발생할 수 있는 불필요한 오해를 줄이는 데도 기여할 수 있 을 것으로 생각하였다.

연구 수행 방법은 문헌연구를 중심으로 통계분석, 전문가 의견조사 (FGI)를 병행하였다. 지역정책 관련 문헌연구를 통해서 지역정책 개요 및 지역정책 동향을 파악하고, 지역정책을 비교하는 분석 틀을 도출하 는 데 활용하였다. 4개 정부 기간에 지역정책 관련 6개 분야의 13개 지 표 추이를 통해서 수도권과 비수도권의 지역격차 및 지역상황이 어떻게 변해 왔는지를 살펴보았다. 그리고 향후 지역정책의 방향 설정 및 시사 점 도출을 위해 전문가 의견조사(FGI)를 활용하였다.

2000년대 이후 참여정부, 이명박정부, 박근혜정부, 문재인정부의 지 역정책을 비교하기 위한 분석 틀은 정책과정과 정책구조의 개념을 토대 로 구성하였다. 분석 틀은 크게 지역문제와 지역정책의 영역으로 구성 되는데, 지역정책은 지역문제를 해결하기 위한 정책적 노력으로서, 이 둘은 상호 연계되어 있어 함께 고려하는 것이 필요하다고 보았다. 분석 틀을 토대로 4개 정부별로 핵심적 지역문제를 무엇으로 보았는지, 그리 고 이러한 지역문제에 대응하여 지역정책을 어떻게 전략적으로 구성하 고 어떠한 공간단위에 추진하였는지를 파악하고자 하였다.

 

2003년 출범한 참여정부는 지역문제로 ‘수도권 일극 집중과 지역 간 불균 형 심화’에 주목하고, 이러한 지역문제에 대응하여 지역정책의 목표로 ‘다핵형ㆍ창조형 선진국가 건설’을 설정하고, 목표 달성을 위한 3대 전략으로 혁신주도형 발전, 다극분산형 발전, 공간ㆍ삶의 질 발전을 제시하였다. 실질적 정책수단으로 혁신정책, 균형정책, 산업정책, 공간정책, 질적 발 전정책 등 5대 정책을 구성하였고, 정책을 추진하기 위한 실행적 정책 수단으로 국내에서 최초로 국가균형발전특별법 제정, 국가균형발전위 원회 설립, 국가균형발전5개년계획 수립, 국가균형발전특별회계를 신설 하였다. 그리고 정책 추진의 공간단위로 기존 행정구역(시도, 시군구)을 사용하였다.

 

2008년 출범한 이명박정부는 지역문제로 ‘지역의 글로벌 경쟁력 취 약’을 제시하고, 이에 대응한 지역정책의 목표로 ‘일자리와 삶의 질이 보 장되는 경쟁력 있는 지역 창조’를 설정하고, 목표 달성을 위한 4대 전략 으로 세계화에 대응하는 광역경제권 구축, 지역 개성을 살린 특성화된 지역발전, 지역분권ㆍ자율을 통한 지역주도발전, 지역 간 협력ㆍ상생을 통한 동반발전을 추진하였다. 실질적 정책수단으로 전 국토의 성장잠재력 극대화, 신성장동력 발굴 및 지역특화발전, 행ㆍ재정 권한의 지방이양, 수도권과 지방의 상생발전, 기존 지역발전시책의 발전ㆍ보완을 제시하 였고, 정책 실현을 위한 실행적 정책수단으로 국가균형발전특별법 개 정, 지역발전위원회 설립, 지역발전5개년계획 수립, 광역ㆍ지역발전특 별회계를 신설하여, 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권 단위에서 추 진하였다.

 

2013년 출범한 박근혜정부는 지역문제로 ‘지역주민이 체감하는 낮은 삶의 질과 행복수준’에 주목하고, 이에 대응한 지역정책의 목표로 ‘국민 에게 행복을, 지역에 희망을, 지역희망(HOPE) 프로젝트’를 설정하고, 목 표 달성을 위한 3대 전략으로 지역행복생활권 구현, 맞춤형 패키지 지원, 지역 주도 및 협력 강화를 제시하였다. 실질적 정책수단으로 지역행복생 활권 활성화, 일자리 창출을 통한 지역경제 활력 제고, 교육여건 개선 및 창의적 인재 양성, 지역문화 융성 및 생태 복원, 사각 없는 지역복지ㆍ의료를 제시하고, 정책 실현을 위한 실행적 정책수단으로 국가균형발전특별법 개정, 지역발전위원회 구성, 제2차 지역발전5개년계획 수립, 지역발전특별회 계를 신설하였다. 지역정책의 공간단위로 지역행복생활권을 도입하였다.

 

2017년 출범한 문재인정부는 지역문제로 ‘수도권과 지방 간 격차 확 대로 지속 가능한 국가발전 저해’에 주목하고, 지역정책의 목표로 ‘지역 주도의 자립적 성장기반 마련’을 설정하고, 목표 달성을 위한 3대 전략 으로 사람전략(안정되고 품격 있는 삶), 공간전략(방방곡곡 생기 도는 공 간), 산업전략(일자리가 생겨나는 지역혁신)을 제시하였다. 실질적 정책 수단으로 사람, 공간, 산업 분야의 9대 정책을 제시하고, 정책 실현을 위 한 실행적 정책수단으로 국가균형발전특별법 개정, 국가균형발전위원 회 복원, 제4차 국가균형발전5개년계획 수립, 국가균형발전특별회계를 개편하여, 기존 행정구역 단위에서 추진하였다.

 

2000년대 이후 출범한 4개 정부의 지역정책을 분석 틀을 토대로 지역 문제, 지역정책의 목표ㆍ전략, 정책수단(실질적 정책수단, 실행적 정책 수단), 공간단위 측면에서 정책내용을 비교하고 특징을 살펴보았다.

지역문제를 보면,

참여정부는 ‘수도권 일극 집중과 지역 간의 불균형 심화’, 

이명박정부는 ‘지역의 글로벌 경쟁력 취약’, 

박근혜정부는 ‘지역 주민들이 체감하는 낮은 삶의 질 수준과 행복지수’, 

문재인정부는 ‘수도권과 지방 간 격차 확대로 지속 가능한 국가발전 저해’를 지역문제로 인식 하였다. 

 

참여정부는 지역격차 문제를 경제발전 과정의 구조적 산물로서 국가 차원의 통합적 접근이 필요하다고 보았고, 이명박정부는 국내 지 역의 글로벌 경쟁력 부족이 불합리한 내부적 관행 및 요인에 기인하는 것으로 인식하였다. 박근혜정부는 지역문제를 바라보는 시각을 공간에서 사람으로 전환하고 삶의 질 부문의 격차를 지역문제 영역에 포함하였고, 문재인정부는 지역문제가 복합성을 띤 국가적 과제이지만 문제해결을 위 해서는 지역의 주도적 역할이 필요함을 강조하였다. 한편, 지역문제를 바라보는 관점의 경우, 참여정부는 대내적 관점ㆍ장소적 관점을, 이명박 정부는 대외적 관점ㆍ장소적 관점을, 박근혜정부는 대외적 관점ㆍ사람 적 관점을, 문재인정부는 대내적 관점ㆍ장소적 관점을 중심으로 하였다.

지역정책의 목표로 참여정부는 ‘다핵형ㆍ창조형 선진국가 건설’을, 이 명박정부는 ‘일자리와 삶의 질이 보장되는 경쟁력 있는 지역 창조’를, 박 근혜정부는 ‘국민행복과 지역희망’을, 문재인정부는 ‘지역 주도의 자립 적 성장기반 마련’을 제시하였다. 4개 정부는 지역정책의 목표와 목표 달성을 위한 추진전략을 통해서 지역정책의 방향성을 보다 명확하고 구 체적으로 제시한 공통된 특징이 있다. 지역정책의 목표 및 전략을 방향 성 측면에서 보면, 참여정부와 문재인정부는 지역 간 격차 해소(형평성), 이명박정부는 지역 경쟁력 제고(효율성), 박근혜정부는 지역주민의 삶 의 질에 우선순위를 둔 차이점이 있다.

지역정책의 수단은 목표 달성을 위해 핵심 정책을 지칭하는 실질적 정책수단과 이를 실천하기 위한 특별법, 특별회계, 위원회(조직), 5개년 계획 등 실행적 정책수단을 포괄한다. 4개 정부 모두 지역정책의 목표 달성을 위해 핵심 정책인 실질적 정책수단을 제시하고, 핵심 정책을 안 정적ㆍ체계적으로 추진하기 위해 실행적 정책수단으로 특별법, 특별회 계, 5개년계획, 대통령자문기구인 위원회(중앙)와 법정기구인 협의회ㆍ 위원회(시도단위)를 설치ㆍ운영한 공통의 특징이 있다. 다만, 대통령 5년 단임제로 인해서 5년마다 새로운 정부가 출범하고 지역정책이 변화되었 는데, 이는 실질적 정책수단에는 중층적 구조를, 실행적 정책수단에는 단절성을 야기하였다. 지역정책의 내용적 측면에서 참여정부와 문재인 정부는 지역발전격차 완화를 위한 장소기반 정책수단(place-based policy) 을, 이명박정부는 장소기반 정책수단과 공간연계 정책수단(spatially connective policy)을, 박근혜정부는 지역주민의 삶의 질 개선을 위한 사람기반 정책수단(people-based policy)을 상대적으로 강조한 특징이 있다.

지역정책의 공간단위를 보면, 참여정부는 기존 행정단위인 시도와 시 군구를, 이명박정부는 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권을, 박근혜 정부는 지역행복생활권을, 문재인정부는 기존 행정단위인 시도와 시군 구를 공간단위로 활용하였다. 한편, 지역격차 측면에서 정책적으로 관심 이 있는 주요 공간단위는 수도권과 비수도권인데, 참여정부와 문재인정 부는 명목적으로 비수도권에 초점을 둔 지역정책을 전개한 반면에, 이 명박정부와 박근혜정부는 수도권을 포함하여 지역정책을 추진한 특징 이 있다.

지역정책의 평가의 경우 미시적인 사업단위에서의 평가는 상대적으 로 용이하지만, 정책 전반에 대한 총체적 평가는 지역정책을 구성하는 다부처ㆍ다영역 사업, 정책 추진과 성과 발생 간의 시차(time lag), 외부 환경 변수의 개입 등으로 많은 제약이 있다. 이러한 한계를 고려하여, 본 연구에서는 4개 정부가 추진한 지역정책에 대한 자체평가 내용과 다른 정부가 평가한 내용을 중심으로 파악하였다.

참여정부는 균형발전의 제도적 토대 마련, 지역혁신역량 확충을 통한 자립형 지방화 추진, 수도권 일극 집중 구조를 다핵형 공간 구조로 전환 을 주요 성과로 파악하였으나, 수도권의 강력한 흡인력으로 인해 수도 권 집중이 지속되고 지역발전격차가 심화되는 한계가 있어서 지역정책 의 보완이 필요하다고 평가하였다. 이명박정부는 3차원 지역발전정책 (기초생활권ㆍ광역경제권ㆍ초광역개발권) 도입, 재정분권 추진(지방소 득세ㆍ소비세 신설, 포괄보조금 도입), 특별회계 규모 확대를 주요 성과 로 파악하였으나, 낮은 국민적 체감도, 성과 창출 지연, 국민적 소통 부 족 등을 한계로 제시하였다. 박근혜정부는 주요 성과로 지역발전의 패 러다임 전환(대규모 지역개발사업→체감형 주민 삶의 질 사업), 지역희망 (HOPE) 프로젝트와 지역행복생활권사업, 지역특화발전 프로젝트를 제 시하였으나, 지역의 자발적인 협력 부족, 지역정책 상호 간의 연계가 부 족하다고 자체적으로 평가하였다. 문재인정부는 공식적으로 후반기 지 역정책을 발표하지는 않았지만, 2019년 ‘지역혁신체계 개편방안’, 2020 년 ‘초광역 협력사업 발굴 추진’ 보고자료에 자체평가 내용을 일부 제시 하였다. 정부는 지역 주도의 지역혁신성장을 강조하고 있으나 지역혁신 사업의 범위 불명확, 부처별-분야별 분절적 사업 추진, 지방자치단체의 책임성 약화, 지역혁신기관의 관리체계 미흡 등의 문제가 있다고 판단 하였고, 균형발전정책의 추진에도 불구하고 수도권 인구 비중 50% 초 과, 시도 단위 정책 추진의 한계 등을 인정하고, 수도권 일극 체제 극복 을 위해 초광역 경제ㆍ생활권 조성이 필요하다고 보았다.

4개 정부의 국정운영 기간에 수도권과 비수도권 간의 지역격차 및 지 역상황이 어떻게 변해 왔는지를 파악하기 위해서 지역정책 관련 지표 추이를 분석하였다. 통계청 국가통계포털에서 제공한 통계 자료를 토대 로 4개 정부 지역정책의 목표 및 핵심 정책과 연계성이 높은 인구, 생산, 소득ㆍ소비, 고용ㆍ일자리, 재정ㆍ혁신, 기초 생활인프라 등 6개 분야의 13개 지표를 활용하였다.

지표 추이를 살펴보면 크게 4가지 유형으로 구분할 수 있다. 참여정부 부터 문재인정부까지의 기간에 비수도권 우위에서 수도권 우위로 지표가 역전된 경우(인구 비중, 경제활동인구 비중, GRDP 비중, 1인당 GRDP, 취업자 수 비중), 수도권 우위가 지속되면서 격차가 확대된 경우(1인당 지역총소득, 1인당 민간소비지출액, 청년고용률), 수도권 우위 속에 격 차가 감소한 경우(재정자립도, 특허 비중, 상ㆍ하수도 보급률), 비수도권 우위가 지속되는 경우(사회복지시설 수, 문화기반시설 수)이다. 이러한 지표 추이를 볼 때, 인구와 경제활동인구의 수도권 집중은 비수도권에서 지방소멸의 위기감 확대 및 성장잠재력 약화를 초래하고 있어 수도권 인구 안정화 등 정책 대응이 시급하다고 할 수 있다. 또한, 생산, 소득, 일자리, 재정, 혁신 등에서 수도권 우위가 지속되거나 최근에 수도권으로 역전된 상황을 고려할 때, 참여정부 이후 추진한 지역정책의 효과성 및 실효성을 점검해 볼 필요가 있고, 참여정부가 강조했던 ‘선(先)지방 육성 후(後)수 도권 질적 발전’의 기조 속에 비수도권에 산업, 일자리, 교육, 혁신 기반 을 개선ㆍ확충하기 위한 새로운 정책적 접근이 필요하다고 판단된다.

전술한 4개 정부의 지역정책의 비교 및 평가, 지역정책 관련 지표 추 이 분석, 그리고 전문가 의견조사(FGI) 등을 토대로, 향후 지역정책의 방 향 설정 및 추진과정에서 참고할 정책적 시사점을 모색하고자 하였다. 정책적 시사점은 연구의 분석 틀에 따라서 지역문제와 지역정책 구조를 중심으로 파악하고자 하였다.

향후 지역정책에 영향을 미칠 주요한 환경ㆍ여건 변화(외부 영향변수) 에 대한 전문가 의견조사(FGI) 결과, 인구 감소 및 구조 변화, 기술 및 환 경 변화, 수도권 집중화, 저성장기조, 자치분권 강화 등이 제시되었고, 지역정책의 방향을 모색할 때 고려해야 할 점으로 생각된다.

지역정책의 영역에서 예상되는 지역문제에 대한 전문가 의견조사 (FGI) 결과, 인구 분야에서는 저출산ㆍ고령화ㆍ인구 감소로 인한 지방소 멸 문제와 지방대학 문제, 공간 분야에서는 수도권 집중화와 관련하여 비수도권 대도시ㆍ중소도시ㆍ농어촌지역의 경쟁력 약화 문제와 도시ㆍ 농촌 간 삶의 질 격차 문제, 기술ㆍ환경 분야에서는 디지털 격차 문제와 비수도권의 산업구조조정 문제, 경제 분야에서는 저성장 장기화로 인한 지방재정 악화 문제와 지역 간 성장 격차 문제, 분권 분야에서는 지방이 양사업의 재원 확보 문제와 공공서비스 지역전달체계 개선 문제 등이 제기되었다. 지역정책이 대응할 지역문제가 인구, 공간, 기술ㆍ환경 등 다층적이고 복합적 요소를 담고 있어서 향후 지역정책을 구성할 때 이 에 대한 고려가 필요하다고 판단된다. 전술한 지역정책의 지표 추이 분 석을 보면, 인구, 생산, 소득ㆍ소비, 고용ㆍ일자리, 지방재정, 혁신역량 등에서 수도권 우위 현상이 지속되고 있어서, 기존 지역정책의 실효성 검토 및 새로운 접근이 필요하다고 할 수 있다. 한편, 참여정부 등 4개 정부에서 지역문제가 결정되는 과정이 주로 중앙 주도(대통령직 인수위 원회, 국가균형발전위원회 등)의 소수 전문가가 참여하는 과정으로 진 행되었는데, 향후 지역문제를 결정하는 정책의제 설정 과정을 제5차 국 토종합계획의 수립 과정에서 도입한 ‘국민참여단 제도’ 등을 참고하여 개방형으로 전환할 필요가 있다.

지역정책의 목표ㆍ전략 측면에서는 향후 다층적ㆍ복합적인 지역문제 의 성격을 고려하여, 지역정책의 목표ㆍ전략을 구성할 때 적절한 정책조 합(policy mix)이 필요하다고 판단된다. 향후 지역정책의 목표와 전략에 대한 구체적 표현과 내용은 유동적일 수 있지만, 방향성 측면에서는 주 민의 삶의 질, 지역 경쟁력, 지역균형발전이 종합적으로 고려되어야 할 것으로 판단된다. 또한, 지역정책의 목표는 추진 과정에서 모니터링 및 성과평가가 가능하고 하위 사업기획에 지침이 될 수 있도록 정량 목표 를 제시할 필요가 있으며, 이와 관련하여 지역정책 관련 통계 DB를 지속 적으로 구축ㆍ관리하는 것도 중요하다. 또한, 지역정책의 추진 과정에서 중간평가를 통해서 문제점을 도출하고, 이에 대해 보완 방안을 제시하 는 시스템을 활성화할 필요가 있다.

지역정책 수단 측면에서 4개 정부를 살펴볼 때, 대통령 5년 단임제로 인해서 5년마다 새로운 정부가 출범하고 지역정책이 변화되었기 때문에 지역정책 수단에서 중층적 구조와 단절성의 문제가 나타나고 있다. 향후 실질적 정책수단 측면에서 정책 간의 분절적 운영을 방지하고 상호 연 계를 촉진할 수 있도록 현재 시범사업 수준으로 운영 중인 지역발전투 자협약제도를 활성화하고, 지역정책과 관련하여 부처 간 정책 조정의 역할을 담당하고 있는 국가균형발전위원회의 정책 조정 및 연계 기능을 확대할 필요가 있다. 또한, 광역경제권, 지역희망(HOPE) 프로젝트 등 새 로운 정책을 도입할 경우, 지역의 정책 수용성 및 공감대 조성을 정책 기 획 단계부터 고려할 필요가 있으며, 지역의 체감도 및 정책 수용성을 높 이기 위해서는 주요 정책ㆍ사업에 대해 지역이 역제안(bottom up)하는 과정을 활성화하고, 지역정책의 파트너로서 지역의 주도적 역할을 강화 할 필요가 있다.

향후 실행적 정책수단의 연속성 및 효과성을 제고하기 위해서는 지역 정책의 추진체계, 지역계획, 특별회계 측면에서 정책적 보완이 필요하다 고 판단된다. 지역정책의 추진체계 측면에서는 정책의 연속성 확보 및 관련 사업의 효과적인 조정ㆍ통합을 위해서 국가균형발전위원회를 행 정위원회로 개편하는 방안이 하나의 대안이 될 수 있다. 또한 지역정책의 연속성 측면에서 현재 5년 단위의 계획체계를 10년 단위의 계획체계로 전환하되, 정권 변화의 시기에 기존 추진 실적에 대한 중간평가를 토대로 계획을 수정ㆍ보완하는 시스템을 도입할 필요가 있다. 아울러 특별회계 가 지역정책과 연계되어 성과를 창출하기 위해서는 규모의 확대와 더불 어 지역으로 이관된 지역자율계정의 효율적 운영, 지역발전투자협약제 도와 연계한 재원 운용, 지역 낙후도에 따른 차등 지원 확대를 검토ㆍ추 진할 필요가 있다.

지역정책의 공간단위 측면에서는 기존 행정구역 단위를 넘어선 기업ㆍ 산업 네트워크, 주민 생활반경, 수도권 대극 육성 등을 고려할 때 초광역 권 정책의 도입이 필요하다고 판단된다. 다만 이명박정부 시기에 추진 한 광역경제권의 경험과 한계를 정책 기획 및 추진 과정에 고려할 필요 가 있다. 한편, 수도권 집중이 지속되는 상황을 고려할 때, 참여정부에서 강조한 지방발전의 정도와 연계하여 수도권을 질적으로 관리하는 ‘선 (先)지방 육성, 후(後)수도권 질적 관리체계’와 주요 개발사업들이 균형 발전에 미치는 영향을 평가하는 ‘균형발전영향평가제도’를 도입하여 실 효성 있게 운영할 필요가 있다.

본 연구는 2000년대 이후 출범한 4개 정부를 대상으로 지역문제와 이 에 대응한 지역정책의 구조를 제시하는 데 초점을 둠에 따라서 지역정 책의 성과평가를 다루지 못한 한계가 있으며, 이러한 한계점은 후속 연 구를 통해 보완이 필요하다고 판단된다.

 

 

 

ref.

[KIET] 한국 지역정책의 변천과 시사점 - 2000년대 참여정부 이후 4개 정부를 중심으로